[1] El problema de las regalías petroleras tratadas como costo en Colombia: Examen desde el neoinstitucionalismo
La permisibilidad de deducir o no las regalías del impuesto sobre la renta ha sido uno de los problemas más severos y apasionantes en la reciente historia económica petrolera de Colombia.
La concepción económica y jurídica de esta deducibilidad ha estado sujeta a un crucial vaivén a lo largo de la historia petrolera del país y su desarrollo se ha caracterizado por una serie de cambios alternativos de cada concepción. Después de recorrer el respectivo flujo histórico, la validez de una concepción vuelve a imperar en sentido contrario.
Esta inestabilidad en la duración y vigencia de una visión fiscal sobre las regalías se puede identificar sin inconveniente alguno cuando se la examina desde el constructo teórico de limitaciones formales sugerido por el neoinstitucionalismo: las regulaciones, leyes y sentencias jurídicas que han establecido reglas de juego (institucionales) opuestas y que responden a las correspondiente concepciones rivales.
Esa es la función epistemológica de la teoría: la de enseñarnos a observar los hechos. Cada regla de juego petrolera que se impone en la historia depende de la visión teórica de la tomemos como punto de partida.
[2] El marco teórico del neoinstitucionalismo para interpretar las regalías como costo
El enfoque neoinstitucional está diseñado y equipado con los constructos apropiados para dar cuenta de curvas de aprendizaje de procesos históricos (con sus aciertos y desaciertos) y para especificar los segmentos temporales específicos en los que se deba realzar (o reducir) la exclusividad de factores económicos (como las regalías).
El impacto de la teoría neoinstitucional de Douglass North le mereció el premio Nobel en Ciencias Económicas en 1993 (junto con Robert William Fogel), pues renovó la investigación de la historia económica y aplicó la teoría de manera novedosa como componente crucial de la explicación del cambio institucional.
Para una mejor comprensión de la periodización, es buena idea usar los siguientes dos subconjuntos de constructos teóricos:
- [2.1] los conceptos, proposiciones y argumentos que North (2007, 2005, 1993, 1984) y North y Thomas (1973) tomaron de la Economía de las Organizaciones, y
- [2.2] los que él mismo aportó de su propia creación, para explicar los cambios institucionales petroleros colombianos entre 1948 y 2023.
Entre los constructos más importantes de la economía de las organizaciones, debería incluirse la clásica compilación de Williamson y Winter (eds., 1993); el papel de los costos de transacción (Coase, 1937), de la teoría de los contratos incompletos, de la asimetría de información (Akerlof, 1970) y de los derechos de propiedad tales como los de Hayek (1945), Fama and Jensen (1983), Barzel (1981, 1997), Hansmann (1988, 1996), y Minkler (1993); por los nexos de contratos de Jensen y Meckling (1995, 1976) y por el trabajo de Savage y Robertson (1998).
Desde estas teorías es necesario el enfoque de los derechos de propiedad y tradiciones contractuales de los hoy clásicos estudios de Demsetz (1967, 1995 y 1998), de Alchian y Demsetz (1972), y por los modernos enfoques de los derechos de propiedad como los de Grossman and Hart (1986); también deberían incluirse los estudios de Hart y Moore (1990, 1999), Hart (1995, 1989, 1988); y, entre muchos otros, los sistemáticos trabajos de Richard Langlois (2001, 2002, 2004).
Desde el punto de vista del postulado neoinstitucional, lo que hay explicar en la política petrolera nacional e internacional no es solo la evolución hacia instituciones más eficientes, sino (paralelamente) la persistencia de instituciones ineficientes.
A diferencia del enfoque ortodoxo neoclásico en el que los agentes económicos son considerados como perfectos y racionales, lo que observamos en la realidad son decisiones no siempre racionales; son decisiones con una racionalidad limitada (Simon) e instituciones ineficientes (y mediocres).
En la literatura colombiana, entre otros autores, el marco teórico lo configuran los clásicos trabajos de la ANIF (2014), Bonet et al. (2014), Bonet y Urrego (2014), Bonet (2007), Cano (2010), Clavijo et al. (2013), Clavijo (2011), DNP (2010), Fedesarrollo (2014), López et al. (2013, 2012), Olivera et al. (2013), Pulido et al. (2004), Rincón et al. (2008, 2004) y Yanovich (2010).
[3] Una periodización de las concepciones prevalecientes sobre el tratamiento de las regalías como costo
Del examen de la historia petrolera colombiana se puede identificar (en relación con la deducción de las regalías) una periodización bastante nítida.
Como se observará, este cambio institucional petrolero representa un claro movimiento pendular identificado en la primera sección. Las reglas de juego han cambiado. Las reglas de juego han cambiado en tres ocasiones y se pueden rastrear hasta 2005.
[3.1] Primer periodo (doce años; 2005-2017): Limitaciones formales durante la vigencia del concepto 15766 de la DIAN (2005) en el que las regalías son deducibles del impuesto sobre la renta
En 2005 la DIAN emitió un concepto (15766 del 17 de marzo de 2005) en el que las regalías fueron consideradas deducibles para efectos del impuesto sobre la renta (Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, 2005). Fue una respuesta a una consulta de Asomineros.
En realidad, la DIAN estaba acogiendo la tesis de la sentencia C-1071 de 2003 según la cual “lo que genera la regalía es la explotación misma del recurso y no la propiedad sobre el mismo”. Estas reglas de juego estuvieron vigentes durante doce años.
[3.2] Segundo periodo (seis años; 2017-2023): Limitaciones formales durante la vigencia del concepto del Consejo de Estado 2017 (Robledo) y 2022 (Ocampo) en que las regalías no son deducibles del impuesto sobre la renta
El fallo del Consejo de Estado declaró nulo el concepto de la DIAN de 2005 en el 2017, así que el periodo de vigencia del concepto de la DIAN duró once años (2005-2016). La demanda fue presentada por los congresistas Jorge Enrique Robledo, Alexander López, Maritza Martínez y Germán Navas Talero. También incluyó los académicos Álvaro Pardo y Guillermo Rudas (Consejo de Estado, 2017).
Los demandantes estimaron que “entre los años 2005 y 2010, la deducción hecha por empresas privadas le generó costos fiscales a la Nación de $9 billones de pesos” debido al error de la DIAN.
Como consecuencia de la nulidad del concepto en 2017, el ministro José Antonio Ocampo logró la aprobación en el congreso de la Ley 2277 del 13 de diciembre de 2022 como parte de la reforma tributaria “para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones” (Congreso de la República de Colombia, 2022) en el parágrafo primero del artículo 19.
El artículo fue aprobado en la cámara con 114 votos a su favor frente a 33 en contra el de noviembre de 2022 y fue un importante legado del del prestigioso ministro.
El famoso parágrafo 1 del Artículo 19 fue el siguiente:
PARÁGRAFO 1. La contraprestación económica a título de regalía de que tratan los artículos 360 y 361 de la Constitución Política no será deducible del impuesto sobre la renta ni podrá tratarse como costo ni gasto de la respectiva empresa, indistintamente de la denominación del pago y del tratamiento contable o financiero que el contribuyente realice, e independientemente de la forma del pago de la misma, ya sea en dinero o en especie [énfasis añadido].
[3.3] Tercer periodo (2023-hoy): Limitaciones formales durante la vigencia de las Sentencias C-489-23 y C-519-23 en el que las regalías son deducibles del impuesto sobre la renta
Menos de un año después, mediante el comunicado de prensa de 16 de noviembre de 2023, la Corte Constitucional declaró inexequible el parágrafo 1 por vía de la Sentencia C-489-23.
Los magistrados ponentes fueron Cristina Pardo Schlesinger y Jorge Enrique Ibáñez Najar (Corte Constitucional de Colombia, 2023). Estas reglas de juego institucionales son las que se están aplicando en estos momentos en Colombia.
[4] Hipótesis, objetivos y preguntas de investigación producidas por el neoinstitucionalismo
Los hallazgos preliminares de un investigación neoinstitucional nos permiten
- [a] configurar algunas hipótesis de investigación,
- [b] identificar los severos errores de interpretación teórica por la ausencia de una visión neoinstitucional y
- [c] explicar los aciertos y desaciertos de las reglas de juego que han configurado el cambio institucional.
[4.1] Un objetivo general que genera el neoinstitucionalismo consiste en segmentar y explicar las reglas de juego petroleras entre agentes desde el punto de vista de la teoría neoinstitucional.
[4.2] También hay que identificar los agentes y organismos en toda explotación petrolera internacional:
- [4.2.1] bien sea el propietario estatal (el Ministerio de Minas y Energía lo representa en Colombia) o bien el privado (representado por los dueños superficiales de los terrenos en Estados Unidos) de los yacimientos (ambos cobran regalías contractuales);
- [4.2.2] las compañías petroleras (arrendatarias) privadas o estatales (Ecopetrol) pagan regalías e impuesto sobre la renta;
- [4.2.3] el Estado soberano (bajo su imperio cobra impuesto sobre la renta de manera unilateral y no negociable) y
- [4.2.4] las compañías petroleras que reciben dividendos.
[4.3] También hay que reconstruir un marco institucional petrolero en Colombia:
- [4.3.1] las limitaciones formales (el marco jurídico que ha regulado las relaciones entre el Estado y el capital petrolero internacional como las trasnacionales y Ecopetrol; ver ley 2277 de 2022 (Ministro Ocampo), Ley 685 de 2001, Concepto 15766 de la DIAN, 2005; Corte Constitucional de Colombia, 1997, 2002, 2022, 2023; Consejo de Estado, 2017);
- [4.3.2] las limitaciones informales (teoría económica utilizada, política económica ejercida y concepciones subjetivas de los agentes económicos y políticos: por ejemplo, la concepción del ministro José Antonio Ocampo y su reforma tributaria de 2022 es distinta a la concepción de la DIAN entre 2005 y 2017), y
- [4.3.3] los mecanismos de coerción estatales para imponer las reglas de juego institucionales petroleras al capital.
[4.4] Es necesario identificar y expandir los cambios institucionales petroleros. Por ejemplo, ver las sentencias C-221/97, C-669/02, C-1071/03, C-519/23, C-489/23, Consejo de Estado (Sentencia Única).
[4.5] También hay que tener en cuenta tres reglas de juego petroleras distintas:
- [4.5.1] reglas de juego empresariales entre el dueño de la acciones y los presidentes de Ecopetrol,
- [4.5.2] reglas de juego entre el propietario de los yacimientos y las empresas arrendatarias y
- [4.5.3] reglas de juego entre las empresas petroleras como contribuyentes del impuesto sobre la renta y el Estado soberano impositivo.
[4.6] A cada organismo hay que asignarle las correspondientes funciones y tareas. Así, podremos entender que
- [4.6.1] al Ministerio de Energía y Minas hay que pagarle las regalías;
- [4.6.2] al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el impuesto sobre la renta y
- [4.6.3] al Estado empresarial (Ecopetrol) hay que pagarle dividendos.
[4.7] No se trata de que
- [4.7.1] al pagarle dividendos al accionista, no tengamos que pagar regalías;
- [4.7.2] al pagar regalías, debamos disminuir el pago del impuesto sobre la renta;
- [4.7.3] al pagar impuesto sobre la renta, no tengamos que pagar regalías.
[4.8] La perspectiva neoinstitucional también permite identificar ejemplos de severo errores: El más sobresaliente estuvo vigente durante cincuenta y cinco años (1948-2003) y estuvo caracterizado por la asignación funciones totalmente ambiguas a Ecopetrol.
Desde el neoinstitucionalismo, este error permaneció vigente demasiado tiempo para que el Estado colombiano se diera cuenta del desacierto. A Ecopetrol se le asignaron funciones que no le concernían: no se distinguió entre [1] Estado empresarial (que maximiza beneficios, recibe dividendos) y [2] Estado propietario (representado por el Ministerio de Energía y Petróleo).
Este problema se resolvió tan tarde como en el 2003 con la creación de la ANH. Por fin, a Ecopetrol se le despojaron funciones que jamás ha debido tener (funciones de propietario, de ministerio petrolero, con las cuales se “entrometía” en las relaciones entre el capital arrendatario y el propietario estatal).
[4.9] Desde el neoinstitucionalismo también se pueden identificar severos problemas teóricos:
- [4.9.1] El concepto de equidad en relación con los sujetos que pagan regalías: su naturaleza económica y jurídica es muy distinta a los sujetos que no pagan regalías (ver los argumentos de Jorge Enrique Robledo et al., José Antonio Ocampo y el voto salvado de Cortés González en la Sentencia C-489/23). Desde este punto de vista, un empresa petrolera paga regalías; un profesor universitario (o un panadero) no paga regalías;
- [4.9.2] la regalía no es un impuesto;
- [4.9.3] el tratamiento de la regalía como un costo es problemático;
- [4.9.4] hay confusiones entre funciones distintas debido la triple característica del Estado colombiano (propietario, soberano impositivo y empresario).
[4.10] A las petroleras, y a los defensores del capital petrolero, les conviene universalizar las relaciones. No les conviene admitir que hay dos “ventanillas” a través de las cuales se pagan “impuestos” distintos:
- [4.10.1] una “ventanilla” que está adscrita al hoy denominado Ministerio de Minas y Energía (1973-hoy; antes Ministerio de Minas y Petróleo, 1941-1951; se integró al Ministerio de Fomento entre 1951 y 1952; Ministerio de Minas y Petróleos, 1952-1973) que representa al Estado propietario de los yacimientos y
- [4.10.2] otra que le pertenece al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (que representa al Estado soberano que impone impuestos).
[4.11] Paradójicamente, el neoinstitucionalismo exige explicar una coincidencia que, a primera vista parece contradictoria: ¿por qué la OPEP (representando la doble función de Estado propietario y soberano) propuso desde 1962 el tratamiento de la regalía como costo igual exactamente igual como lo propuso (e impuso) el capital petrolero en Colombia en el 2022?
Es bastante paradójico que tratar la regalía como un costo haya sido un éxito para la OPEP (desde 1962) y, en cambio, haya sido un éxito para las compañías petroleras en Colombia desde 2022.
A pesar de la abundancia de la literatura, todavía falta investigación. Se necesita un estudio más comprehensivo que trascienda aspectos exclusivamente económicos.
Los aportes fundamentales neoinstitucionales desde el plano académico son innovadores y fuentes de posibles formulaciones de políticas públicas. Hasta el momento, la literatura nacional no ha logrado comparar el cambio institucional en otros países y organizaciones internacionales como la OPEP o el Departamento de Energía de los Estados Unidos.
Es lícito afirmar que la mayoría de los argumentos de la literatura nacional en relación con el cambio institucional petrolero colombiano ya han sido discutidos y utilizados en otras experiencias internacionales y su incorporación sistemática debería enriquecer una investigación nacional.
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